Menschen mit Migrationsgeschichte und Rassismuserfahrung sind in den meisten  gesellschaftlichen Feldern unterrepräsentiert, Zugänge deutlich erschwert. Um dies zu ändern und um die Chancen auf gleichberechtigte Teilhabe und Repräsentanz in der Berliner Verwaltung zu verbessern, sollte in Berlin Ende 2020/Anfang 2021 das Partizipationsgesetz überarbeitet und wirksamer gestaltet werden. In diesen Prozess haben die Berliner LINKE und die zuständige Senatorin Elke Breitenbach einen weit reichenden Vorschlag eingebracht, der eine Quote für Menschen mit Migrationsgeschichte vorsah. Wie zu erwarten gab es erheblichen Widerstand, der jedoch in eine breite öffentliche Debatte um Teilhabechancen und eine glaubwürdige Politik gegen Diskriminierung gewendet werden konnte. 

Partei und LINKE-Senatorin haben hier einen beachtlichen Erfolg errungen. Insofern kann dies als Beispiel für „rebellisches Regieren“ dienen – aber auch dessen Grenzen aufzeigen. Der noch laufende Prozess veranschaulicht in jedem Fall, wie durch arbeitsteiliges Zusammenwirken von Partei, linken Senatsmitgliedern und der Zivilgesellschaft sowohl diskursive als auch materielle Erfolge erzielt werden können.

Über Rassismus sprechen

Das Wichtigste vorneweg: Die gesellschaftliche Ausgangslage ist entscheidend für die Frage, was eine LINKE in Regierung (und außerhalb) durchsetzen kann. Diese steht aktuell für progressive und antirassistische Projekte nicht schlecht. Zwar haben wir es mit einer zunehmend aggressiven rassistischen Stimmungsmache und Mobilisierung eines Teils der Gesellschaft zu tun, doch zugleich wurde im letzten Jahr in Deutschland erstmals monatelang umfassend über Rassismus diskutiert und zwar auch in seinen strukturellen Dimensionen. Tahir Della von der Initiative Schwarze Menschen in Deutschland fasst diese Verschiebung in der gesellschaftlichen Debatte so zusammen: „Nach dem Attentat von Hanau wurde zum ersten Mal sehr schnell von Rassismus gesprochen. Zuvor wurde das oft mit Begriffen wie „fremdenfeindlich“ oder „ausländerfeindlich“ verharmlost. Rassismus ist endlich kein Tabuthema mehr.“ 

In Berlin gibt es Mehrheiten für eine offene und solidarische Gesellschaft und sehr viele Menschen, die sich aktiv dafür engagieren und sich organisieren. Der rassistische Terroranschlag von Hanau, dem neun junge als „fremd“ markierte Menschen zum Opfer fielen, war für viele junge Menschen und gerade Menschen mit Migrationsgeschichte eine Zäsur. Weite Teile der jungen Generation haben sich politisiert. Bundesweit gründeten sich etliche Initiativen, antirassistische Bündnisse und Migrantifa-Gruppen. Dieser Prozess wurde verstärkt durch die Black Lives Matter Proteste, deren Initialzündung die Ermordung George Flyods durch einen weißen Polizisten in Minneapolis war. Ausgehend von den USA fanden sie global Widerhall und brachten im Juni 2020 in Berlin Zehntausende auf den Alexanderplatz. Sie rückten Polizeigewalt und Rassismus in staatlichen Institutionen auch hierzulande in den Fokus der Öffentlichkeit. Aber auch das Recht auf Teilhabe und Partizipation von migrantisierten Menschen wurde auf allen Ebenen stark gemacht. In Reaktion auf Hanau forderte beispielsweise die Bundeskonferenz der Migrantenorganisationen, die über 40 Selbstvertretungen vereint, eine „Migrationsquote“ für den öffentlichen Dienst.

Ein Gelegenheitsfenster

In dieser Situation stand laut Koalitionsvertrag die Novellierung des „Partizipations- und Integrationsgesetzes“ in Berlin an. Das Gesetz war 2010 auf Initiative des Landesbeirats für Integrations- und Migrationsfragen durch die damals von LINKEN und SPD geführte Landesregierung entstanden. Es sollte die Teilhabe von Menschen mit sogenanntem Migrationshintergrund[1] in der Verwaltung verbessern, vorhandene Zugangsbarrieren durch gezielte Förderung und die Einbindung migrantischer Organisationen in behördliche Entscheidungsprozesse abbauen.

Dem lag die Feststellung zugrunde, dass sehr wenig Menschen mit Migrationsgeschichte in den Behörden beschäftigt sind und ihre Perspektiven folglich in Entscheidungsprozessen kaum eine Rolle spielen. Berlin war mit dem Gesetz damals bundesweit Vorreiterin.[2] 

Es hat im Laufe von 10 Jahren jedoch kaum zu Verbesserungen geführt. Schätzungen zufolge haben derzeit nur etwa 12 Prozent der Beschäftigten in der Verwaltung einen sogenannten Migrationshintergrund, obwohl dies auf 35 Prozent der Berliner Bevölkerung zutrifft. Laut einer Studie von Vielfalt entscheidet bezeichnen sich unter den Führungskräften in der Verwaltung sogar nur drei Prozent als „nicht weiß“. Der Evaluationsbericht zum Gesetz von 2019 macht deutlich, dass es kaum umgesetzt wurde. In einzelnen Verwaltungen gab es kleinere Maßnahmen, aber keine konkreten Förderpläne, keine Zielmarken und keine verbindlichen, mit Ressourcen ausgestatteten Instrumente. So gaben beispielsweise nur 60 Prozent der Verwaltungseinheiten an, bei Ausschreibungen den Beisatz „Bewerbungen von Menschen mit Migrationshintergrund sind besonders erwünscht“ tatsächlich zu verwenden. Die Integrationssenatorin Elke Breitenbach spricht von einem der am wenigsten umgesetzten Gesetze überhaupt. 

Die notwendige Novellierung lag in LINKER Zuständigkeit und bot damit die Chance endlich effektive Umsetzungsinstrumente für Menschen mit Migrationsgeschichte und Rassismuserfahrung einzuführen und langjährige Forderungen von Migrant*innenorganisationen aufzunehmen. Dazu gehört die schon lange geforderte, rechtlich und politisch aber umstrittene Quote. Anders als die Frauenquote ist die Quote für Menschen mit Migrationsgeschichte rechtliches Neuland. Progressive Rechtsexpert*innen stützen jedoch die Verfassungsgemäßheit eines solchen Vorhabens.[3]

Die LINKE könnte – so die Einschätzung – hier den Unterschied machen und beweisen, dass sie nicht nur von Teilhabe fabuliert, sondern ernst macht und vorangeht, wenn es sich um neues und strittiges Terrain handelt. Bisher hat bundesweit niemand in Regierungsverantwortung eine so weitgehende Regelung angestrebt und auch die Beschlusslagen bei den Berliner Koalitionspartnern gaben das nicht her. 

Im Vorstand der Berliner LINKEN fassten wir nach intensiver Debatte den Beschluss für eine Einstellungsquote zu kämpfen, obwohl abzusehen war, dass es von Seiten der SPD erhebliche Widerstände geben würde und unklar war, wo sich die Grünen in dem Konflikt verorten würden - von der Opposition und reaktionären gesellschaftlichen Kräften ganz zu schweigen. Dass der Beschluss so zustande kam, lag auch an der geschilderten gesellschaftlichen Ausgangslage. Uns war bewusst, dass wir die Quote innerhalb der Koalition möglicherweise nicht durchsetzen würden. Die historische Chance, erstmalig durch einen Gesetzesvorschlag aus einer Senatsverwaltung die politische und rechtliche Machbarkeit einer Quote für Menschen mit „Migrationshintergrund“[4] zu beweisen, wollten wir aber nicht ungenutzt verstreichen lassen.

Das Terrain der Auseinandersetzung

Für dieses Vorhaben war der frühzeitige und regelmäßige Austausch von Mitgliedern des Parteivorstands der LINKEN mit migrantischen Selbstvertretungen, zivilgesellschaftlichen Akteur*innen und Gewerkschafter*innen maßgeblich, aber auch der Kontakt zwischen Parteivorstand und Elke Breitenbach als zuständiger Integrationssenatorin. 

In der mündlichen und schriftlichen Verbändeanhörung sprachen sich zahlreiche migrantische Selbstvertretungen und Verbände für die Erweiterung der Zielgruppe des Gesetzes und für effektive Instrumente wie eine flächendeckende Datenerhebung, Dokumentationspflichten, fördernde Bewerbungs- und Einstellungsverfahren sowie für die Einstellungsquote für Menschen mit Migrationsgeschichte und Rassismuserfahrung aus. Auch ein von der Integrationsverwaltung in Auftrag gegebenes Rechtsgutachten, dass die von der SPD und anderen angezweifelte Verfassungsgemäßheit einer Quote bescheinigte, war von Bedeutung. Gegen Widerstände auch innerhalb der Fachebenen der Verwaltung setzte Elke Breitenbach die Quote in einer zweiten Fassung des Referentenentwurfs durch. Wichtig war dabei auch, dass innerhalb der verschiedenen Senatshäuser Verwaltungsmitarbeiter*innen unser Anliegen politisch teilten und gegen anders lautende Fachauffassungen argumentierten. Gleiches gilt für die Berliner Integrationsbeauftragte. 

Als sich im senatsinternen Mitzeichnungsverfahren abzeichnete, dass zwar die Grünen den Vorschlag mittrugen, die SPD sich jedoch als vehemente Gegnerin der Quote darstellte und drohte das gesamte Vorhaben zu blockieren, bezog Elke Breitenbach vielfach öffentlich Stellung für die Quote. 

Damit wurde der Konflikt öffentlich geführt und ermöglicht, dass sich die Zivilgesellschaft an der Debatte beteiligt. Die SPD schäumte, weil sie unter Druck geriet und sich öffentlich positionieren musste. Der Tagesspiegel titelte „Streit über Berliner Migrantenquote, SPD wertet Breitenbachs Vorstoß als ‚grobes Foul’“. Es folgte eine intensive Presseberichterstattung.[5]

Auch die Parteiführung der Grünen bezog öffentlich Stellung für das Gesetz und für die Quote. Die zahlreichen Wortmeldungen aus der Stadtgesellschaft gaben Rückenwind für den Quotenvorschlag und es konnte zumindest kurzzeitig eine intensive Debatte in der Stadt entfacht werden. Viele Verbände wiesen die Kritik der SPD zurück und unterstützen den Gesetzesvorschlag von Elke Breitenbach. Dazu gehörten die Neuen Deutschen Organisationen, die Bundeskonferenz der Migrantenorganisationen, der Berliner Migrationsrat, in dem sich über 70 Selbstvertretungen organisieren, auch wenn sie noch weitergehende Forderungen hatten. Letzterer startete sogar eine Social-Media-Kampagne #35%Quote. Gewerkschafter*innen of Color appellierten in einem offenen Brief an die SPD ihren Widerstand gegen die Quote aufzugeben und sich für die Beschäftigten mit Migrationsgeschichte einzusetzen. Die Berliner Integrationsbeauftragte Katarina Niewiedzial setze sich vielfach öffentlich für die Gesetzesnovelle und die Quotenregelung ein. Auch Rechtsexpert*innen widerlegten die seitens der SPD und anderer vorgetragenen Bedenken gegen die Verfassungsgemäßheit einer Quote. In verschiedenen Diskussionsveranstaltungen wurde kontrovers debattiert. Es fand eine breite gesellschaftliche Mobilisierung statt. 

Diese Debatte rief natürlich auch die Gegner*innen von Teilhabepolitik auf den Plan. Neben Hassmails an die Integrationssenatorin und zahllosen rassistischen und rechtsextremen Kommentaren und Hetze im Internet wurde auch von bürgerlicher Seite gegen die Quote angeschrieben. Die CDU stellte einen Antrag zur Debatte im Berliner Abgeordnetenhaus mit dem Titel „Migrantenquote im Öffentlichen Dienst: unnötig, unsinnig, schädlich, verfassungswidrig“. Die Debatte verlief turbulent und die üblichen Ressentiments und Rassismen gegen migrantisierte Menschen kamen auch hier wieder einmal zum Ausdruck.[6] 

Viele Vorbehalte, wie eine Quote bedeute einen Generalverdacht gegen Einstellende, reduziere Menschen auf ein bestimmtes Merkmal oder sei eine ungerechte Bevorzugung kennen wir aus den Debatten und Widerständen gegen die Frauenquote. In dieser Diskussion kamen sie leider auch von deren Vorkämpferinnen. So positionierte sich die Berliner SPD-Vorsitzende und Bundesfamilienministerin Franziska Giffey gegen die „Migrationsquote“, obwohl sie selbst wenig vorher zur Verteidigung der Frauenquote anführte, dass „der eine Thomas den anderen Thomas, der eine Michael den anderen Michael“ fördere und „Kontakte, Beziehungen und Sympathien in festgefügten Netzwerken von Männern“ dazu führten, dass ein Kreislauf entstünde, in den Frauen nicht eindringen könnten. Diese Förderung von Personen, die einem ähnlich erscheinen, nennt die Journalistin und Teilhabe-Expertin Ferda Ataman „similar-to-me“ Effekt und weist daraufhin, dass das gleiche Phänomen auch Menschen mit Migrationsgeschichte betreffe. In der SPD war die Bereitschaft für ein weiteres umstrittenes antirassistisches Projekt wohl auch deswegen gering, weil sie sich kurz zuvor durch das Mittragen des Landesantidiskriminierungsgesetzes viel Kritik in ihrer Wählerschaft eingehandelt hatte.

Raus aus der Defensive

Trotz des Gegenwinds wirkte die Debatte auch stärkend, weil sich migrantisierte sowie sich antirassistisch positionierende Menschen über die verschiedensten Zusammenhänge und Communities hinweg zu Wort meldeten, Diskriminierung anprangerten und Teilhabe einforderten. Es entstand eine Art Wettbewerb zwischen den sich als offen verstehenden Parteien und Politiker*innen, wer mehr Menschen mit Migrationsgeschichte in den eigenen Reihen habe. Dass es einen solchen Wettbewerb gibt ist gut und zeigt, dass inzwischen auch Entscheidungsträger*innen erkannt haben, dass sie sich anstrengen müssen, um ihre Strukturen durchlässiger zu machen. Denn ohne Vielfalt und Teilhabe Aller werden wir es weiter mit einem erheblichen Demokratiedefizit zu tun haben. 

Als LINKE haben wir, wie auch einige Verbände, versucht die hinter der Quotenforderung stehende Klassenfrage in der Debatte stark zu machen. Schließlich sind Menschen mit Migrationsgeschichte besonders häufig von prekären Lebens- und Arbeitsbedingungen betroffen, haben schlechtere Bildungs- und Aufstiegschancen als andere. Insofern sollte das Gesetz mit seinen vielen Förderelementen auch einen sozialen Nachteislausgleich darstellen und dazu beitragen Chancengleichheit herzustellen. 

Die Debatte hat sich sehr stark auf die Quote fokussiert. Andere wichtige Teilhabeaspekte des Gesetzes und gesellschaftliche Schieflagen, die einen Nachteilsausgleich erforderlich machen, haben weniger eine Rolle gespielt. Dies mag  dem Umstand geschuldet sein, dass vor allem Zuspitzungen und Themen mit einem hohen Konfliktpotential medial durchdringen. Für uns barg das die Gefahr, Erwartungen zu enttäuschen, falls wir uns nicht durchsetzen.

Scheitern und Erfolg

Letztlich ist eine verbindliche Einstellungsquote am Widerstand der SPD gescheitert. Dennoch sind wichtige Fortschritte erzielt worden, die ohne die weitgehenden Vorschläge von Elke Breitenbach und der Berliner LINKEN nicht möglich gewesen wären. Ähnlich zentral waren jedoch die politische Bereitschaft auch öffentlich in den Konflikt zu gehen sowie der Rückenwind und das Zusammenspiel mit der Berliner Stadtgesellschaft. 

Statt einer einklagbaren Quotenregelung ist lediglich eine Zielvereinbarung beschlossen worden, diese steht aber immerhin im Gesetz statt bloß in Förderplänen. Dies ist insofern als Erfolg zu werden, als sie sowohl für Einstellungen als auch bei der Ausbildungsplatzvergabe vorsieht, auf allen Ebenen mindestens den Anteil von Personen mit „Migrationshintergrund“ abzubilden, der dem Berliner Bevölkerungsanteil entspricht. Außerdem wird eine Dokumentationspflicht für Einstellungsverfahren eingeführt, welche die Defizite transparent machen wird. Besonders wichtig für die Kontrolle der Umsetzung des Gesetzes ist, dass endlich eine Rechtsgrundlage zur flächendeckenden auf freiwilligen Angaben beruhenden Datenerhebung geschaffen wird, die transparent machen wird, in welcher Besoldungsgruppe wie viele Menschen mit „Migrationshintergrund“ beschäftigt sind. So können zielgenaue Maßnahmen ergriffen und Förderpläne geschrieben werden. Schließlich wurde die Zielgruppe des Gesetzes erweitert und erstmals die Begriffe „Menschen mit Migrationsgeschichte“ und „rassistisch Diskriminierte“ in einem Partizipationsgesetz eingeführt, die die zu fördernde Gruppe besser beschreiben.[7] 

Verwaltungsbeschäftigte mit Migrationsgeschichte werden regelmäßig anonym zu ihrer Situation und zu Diskriminierungserfahrungen befragt, um Maßnahmen für eine diskriminierungsfreie Organisationskultur zu entwickeln. Bei der Auswahl der Bewerber*innen wird nun sichergestellt, dass mindestens so viele Menschen mit „Migrationshintergrund“ zu Bewerbungsgesprächen eingeladen werden, wie es ihrem Bevölkerungsanteil entspricht. Außerdem soll gezielt angeworben werden. Zur Umsetzung des Gesetzes ist zusätzliches Personal vorgesehen und Berlin erfüllt eine langjährige Forderung der Rom*nja und Sinti*zze Organisationen und bekommt einen „Beirat für die Angelegenheiten der Roma und Sinti“. Der positive Begriff der Partizipation wurde im Gesetz gestärkt, auch wenn es, wegen des Widerstands der SPD, leider nicht gelungen ist, den Begriff „Integration“ vollständig aus dem Gesetz zu streichen.[8]

Der Gesetzestitel lautet nun aber immerhin: „Gesetz zur Förderung der Partizipation in der Migrationsgesellschaft des Landes Berlin (Partizipationsgesetz – PartMigG)“ statt „Integrations- und Partizipationsgesetz“. 

Das Partizipationsgesetz ist inzwischen im Senat beschlossen worden und derzeit stehen die Beratungen dazu im Abgeordnetenhaus an, wo es erneut die Chance gibt unsere weitergehenden Forderungen stark zu machen. 

Aber schon jetzt ist viel erreicht worden und die geführte Debatte kann nicht mehr rückgängig gemacht werden. Wir sind bei der Forderung nach mehr Teilhabe und Repräsentanz von Menschen mit Migrationsgeschichte, von Schwarzen Menschen und Menschen of Color auch diskursiv einen großen Schritt weitergekommen. Der Geländegewinn muss durch Kämpfe der Selbstvertretungen, der progressiven Kräfte in Parteien und der Gesellschaft weiter ausgebaut werden!

[1] Ein solcher besteht, wenn die betroffene Person selbst oder mindestens ein Elternteil die deutsche Staatsangehörigkeit nicht schon bei Geburt besaß (vgl. § 6 Mikrozensusgesetz). 

 [2] Später haben andere Bundesländer, wie Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg und Bayern ähnliche Gesetze erlassen und auch in anderen Bundesländern wurde darüber diskutiert. 

[3] Neben dem von der Integrationsverwaltung in Auftrag gegebenen Rechtsgutachten von Doris Liebscher, „Möglichkeiten zur Verbesserung der Chancen für Menschen mit Migrationshintergrund/Migrationsgeschichte durch eine Novellierung des PartIntG Berlin“ gehen auch Verfassungsrichterin Professorin Susanne Baer und Professorin Nora Markard von der Verfassunsgemäßheit positiver Maßnahmen wie der Einstellungsquote aus (vgl. Baer/Markard, Grundgesetz Kommentar Mangoldt u.w., 2. Aufl., 2018, Art. 3, Rn. 422 ff.). Vgl. außerdem Dr. Ibrahim Kanalan, Weder revolutionär noch eine Besonderheit – Verfassungsblog

[4] Richtiger wäre es, die Quote und andere Fördermaßnahmen an dem Umstand der gesellschaftlichen Diskriminierung festzumachen und entsprechend eher an Kriterien wie „rassistisch diskriminierte Person“ oder zumindest „Person mit Migrationsgeschichte“. So können etwa weiße Nordeuropäer*innen nach der genannten Definition einen „Migrationshintergrund“ haben, sie sind aber deshalb meist nicht von Diskriminierung betroffen. Für Schwarze Menschen, deren Familien seit vielen Generationen in Deutschland leben und keinen „Migrationshintergrund“ mehr haben, sind jedoch Rassismus und Diskriminierung feste Größen in ihrem Alltag. Um Fördermaßnahmen wie eine Quote umsetzbar zu machen, bedarf es aber einer statistischen Bezugsgröße. Repräsentatives Datenmaterial liegt in Berlin und bundesweit bisher nur zum sogenannten Migrationshintergrund vor, der daher der Quote als Anknüpfungspunkt dient (vgl. dazu auch Liebscher 2019).

 [5] Siehe dazu in den folgenden Fußnoten sowie in  DER SPIEGEL, 26.1.2021; Tagesspiegel, 2.2.2021; ND, 18.1.2021; Verfassungsblog, 29.1.2021;  BR Podcast, 19.1.2021; Tagesspiegel, 24.1.2021; SZ.de, 5.2.2021; ZEIT ONLINE, 26.1.2021; BZ, 23.1.2021;  ARD, 19.1.2021. 

[6] Vgl. Abgeordnetenhaus, Plenarprotokoll 18/71 v. 28. Januar 2021, Seite 8452 ff., Plenum - Protokoll (parlament-berlin.de); Elke Breitenbach fasste die gesellschaftliche Debatte, die sich auch im Parlament widerspiegelte, gut zusammen, indem sie auf den Reflex hinwies, „dass Menschen mit Einwanderungsgeschichte per se ihre Eignung abgesprochen wird, in den öffentlichen Dienst zu gehen – und zwar bis tief hinein in Funktionärskreise von Parteien und Gewerkschaften“ und darauf, dass „ein zutiefst rassistisches Denken in dieser Gesellschaft verankert“ sei (siehe: https://m.tagesspiegel.de/berlin/berliner-senatorin-verteidigt-migrantenquote-rassistisches-denken-ist-tief-in-unserer-gesellschaft-verankert/26840408.html).

[7] Der Begriff der „Menschen mit Migrationsgeschichte“ wird im Gesetz überall dort verwandt, wo es nicht zwingend einer statistischen Bezugsgröße bedarf. Bei Fördermaßnahmen die auf eine statistische Bezugsgröße angewiesen sind, wird der Begriff der „Menschen mit Migrationshintergrund“ verwandt, zu dem Vergleichsdaten im Hinblick auf den Bevölkerungsanteil vorliegen, siehe auch Fußnote 4. 

8] Der Begriff „Integration“ suggeriert, dass es eine heterogene vorzufindende Gesellschaft gäbe, in die sich (vermeintlich) Hinzugekommene integrieren müssten, dabei muss es um die gemeinsame Gestaltung der vielfältigen Gesellschaft gehen. Das Konzept der „Integration“ gilt in der Diskriminierungsforschung daher auch weitgehend als überholt (vgl. z.B. Ein Gesetz für die Berliner Stadtgesellschaft – Bericht der Evaluation des Partizipations- und Integrationsgesetzes ist öffentlich - Berlin.de).

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