Boden gutmachen

Die Nachfrage nach Grund und Boden sowie Immobilien ist gegenwärtig immens. Nicht allein in den Großstädten der Ballungsräume und wirtschaftlich attraktiven Mittel- und Universitätsstädten werden Grundstücke vermehrt als Objekte der Kapitalanlage- und Spekulation gesehen, auch am landwirtschaftlichen Grundstücksmarkt zeigt sich zunehmendes Kaufinteresse. Der preistreibenden Nachfrage steht in vielen Städten eine immer größere Zahl von Haushalten gegenüber – zunehmend auch von Angehörigen der Mittelschicht –, die den damit kontinuierlich steigenden Grundrenten-, Miet- und Bodenpreisforderungen nicht mehr nachkommen können. Gegenwärtig gibt jeder zehnte Großstadthaushalt mehr als die Hälfte seines verfügbaren Einkommens für Miete aus (vgl. Frankfurter Rundschau, 13.9.2017). Die Politik der öffentlichen Hand hat maßgeblich zur Verschärfung dieser Probleme beigetragen, indem sie sich in Bund und Ländern aus der Förderung des sozialen Wohnungsbaus zurückzog. 

Zur Eindämmung der drastischen Bodenpreissteigerungen und zur »Lösung« der Wohnungsproblematik wird in jüngerer Zeit eine Vielzahl unterschiedlicher Forderungen erhoben. Sie reichen von einer veränderten Besteuerung von Grund und Boden über eine Ausweitung planungsrechtlicher Maßnahmen bis zu einer gemeinwohlorientierten Liegenschaftspolitik. Diese Forderungen sind zum Teil nicht neu, einige gehen auf die vor allem von der SPD in den frühen 1970er Jahren initiierte Diskussion zur Reform des Bodenrechts zurück, andere wie die Bodenwertzuwachssteuer sind bereits im 19. Jahrhundert angestoßen, später auch umgesetzt worden.

Wirksamkeit der gegenwärtig diskutierten Ansätze

Große Erwartungen in Bezug auf die Reduzierung von Bodenpreisen werden gegenwärtig an die Grundsteuerreform gerichtet. Welche der diskutierten Optionen – eine reine Bodenbesteuerung oder eine kombinierte Besteuerung von Boden und aufstehenden Gebäuden – sich durchsetzen wird, ist noch nicht abschließend geklärt. In Hamburg und München wird zudem auch über die Einführung der schon bei früheren Wohnungsengpässen diskutierten Bodenwertzuwachssteuer nachgedacht. Ziel aller Besteuerungsmodelle ist eine Abschöpfung steigender Bodenwerte bzw. Bodenwertzuwächse und damit von leistungslosen, durch kommunale Planungs- und Infrastrukturmaßnahmen bewirkten Gewinnen.

Bei der Reformvariante Bodenwertsteuer soll sich die Höhe der Steuer unabhängig von der tatsächlichen Bebauung an der rechtlich maximal zulässigen Nutzung orientieren. Unbebaute Grundstücke würden damit um ein Vielfaches höher belastet als heute (Difu/vhw 2017, 21). Ob es dadurch bei privaten Eigentümern, die auf Spekulationsgewinne setzen, tatsächlich zu einer Aufgabe der Zurückhaltung bei der Bebauung von Grundstücken und damit zu einer Ausweitung des Angebots an Bauland kommen wird, ist eine offene Frage. Ein verstärkter Verkauf von Grundstücken wird allerdings – vor allem in attraktiven Lagen – kaum zu einem Absenken der Bodenpreise und dem Bau bezahlbarer Wohnungen führen. Schließlich wird über Steuerreformen die gegenwärtig vorherrschende Funktion von Boden und Wohnungen als profitable Kapitalanlage nicht beseitigt. Auch nach Ansicht der Autoren der Bodenpolitischen Agenda 2020–2030 ist die »Bodenwertsteuer [...] kein Instrument [...], mit dem direkt oder gezielt gegen Aufwertungs- und Verdrängungsprozesse vorgegangen werden könnte« (ebd., 22).

Die Einsatzmöglichkeiten »städtebaulicher Verträge«, mit denen Investoren zur Schaffung von sozialem Wohnraum und zur anteiligen Übernahme von Infrastrukturkosten verpflichtet werden können und mit denen gegenwärtig die höchsten Förderzahlen realisiert werden, sind gleichfalls begrenzt. Für neu errichtete Wohnungen, die über § 34 des Baugesetzbuches genehmigt werden – und dies sind im Durchschnitt etwa 50 Prozent –, kommen städtebauliche Verträge nicht infrage. Sie können nur in bestimmten Bereichen – auf kommunalen Grundstücken, bei denen privatrechtliche Regelungen möglich sind, oder im Rahmen neuen Planungsrechts (Bebauungspläne) – geschlossen werden. Mithilfe solcher Verträge wurde in München zwischen 1994 und 2017 Baurecht auf privaten Flächen für mehr als 12 000 öffentlich geförderte Wohnungen geschaffen (vgl. Landeshauptstadt München 2019). Im gleichen Zeitraum fiel allerdings eine weit größere Zahl von Wohnungen aus der Sozialbindung.[1] 

Die quantitative Wirksamkeit des geltenden Vorkaufsrechts ist in wohnungspolitischer Hinsicht gleichfalls begrenzt. Kommunales Eingreifen ist nur in Gebieten möglich, in denen durch Satzungen – wie Milieuschutz- oder Erhaltungssatzungen – Gemeinwohlgründe zur Ausübung des Vorkaufsrechts vorliegen. Die Zahl derartiger Gebiete ist in der Regel begrenzt und die Ausübung des Rechts ist überdies auf wenige Jahre befristet (vgl. Felsch 2010, 39). Dementsprechend niedrig ist auch die Zahl der realisierten Fälle in Großstädten wie München oder Frankfurt am Main. In München wurden zwischen 1994 und 2010 »45 Anwesen mit insgesamt 599 Wohnungen durch Ausübung des Vorkaufsrechts erworben und wieder privatisiert. Dem stehen 211 Abwendungserklärungen für insgesamt 4.354 Wohnungen gegenüber« (ebd., 40). Die Stadt Frankfurt am Main hat in Gebieten, für die eine Milieuschutzsatzung gilt, »seit 2016 den Kauf von 23 Immobilien empfohlen, das Liegenschaftsdezernat hat aber nur 8 Wohnhäuser [...] erworben sowie für weitere 13 Objekte [...] sogenannte Abwendungsvereinbarungen erzielt« (Frankfurter Rundschau, 1.11.2018). 

Schließlich wird von vielen Seiten »eine aktive Baulandpolitik der Städte und Gemeinden« gefordert, da »die Bereitstellung geeigneter Grundstücke« für die Schaffung von bezahlbarem Wohnraum »eine unverzichtbare Voraussetzung« sei (Difu/vhw 2017, 14). Vernachlässigt wird dabei, dass gegenwärtig durchaus gebaut wird, zum Teil in beträchtlichem Umfang, aber eben nicht für niedrige und mittlere Einkommensgruppen. Für private Investoren ist dies im Vergleich mit anderen Kapitalverwertungsmöglichkeiten nicht rentabel. Ein dauerhafter, bezahlbarer und der Renditelogik entzogener Wohnungsbestand im Sinne kommunaler Daseinsvorsorge kann daher nicht über eine »aktive Baulandpolitik« erreicht werden, sondern nur über einen grundlegenden Paradigmenwechsel in der Wohnungspolitik. 

In der aktuellen bodenpolitischen Diskussion gewinnt zunehmend die Erkenntnis an Gewicht, dass angesichts der Entwicklungen auf dem Grundstücks- und Bodenmarkt öffentliches Eigentum an Grund und Boden im Sinne einer gemeinwohlorientierten Stadtentwicklung und zur Sicherung und Stärkung des kommunalen Handlungsspielraums eine zentrale Erfordernis ist. Ein erster, wenn auch begrenzter Schritt könnte dabei eine Abkehr vom Verkauf von noch in öffentlicher Hand befindlichen Grundstücken zu Höchstpreisen an Private sein. Diesen sollten hingegen befristete Nutzungsrechte mit Gemeinwohlbindungen im Wege des Erbbaurechts eingeräumt werden. Kommunen haben mit diesem Instrument das Recht, Nutzer und Art der Nutzung zu bestimmen, und behalten ihre planerischen Gestaltungsmöglichkeiten. Über Konzeptverfahren können sie stadtentwicklungspolitische Ziele langfristig sichern. 

Weiterhin ist in der Diskussion, mit einer gezielten Politik der Bodenbevorratung und der Einrichtung revolvierend angelegter Boden- und Infrastrukturfonds auch für den Ausbau des kommunalen Grundstückspools zu sorgen. Die kommunalen Haushalte sollen hierfür mit entsprechenden Mitteln ausgestattet werden. Gedacht ist dabei an Einnahmen aus den oben genannten Bodensteuern. Bund und Länder sollen den Aufbau dieser Fonds zusätzlich unterstützen: mit einer Anschubfinanzierung sowie mit der Bereitstellung bundes- und landeseigener Grundstücke. Ein aktueller Beschluss des Bundestages kommt dieser Forderung ein Stück weit entgegen. Danach sollen von den knapp 20.000 Liegenschaften, die die bundeseigene Bundesanstalt für Immobilienaufgaben verwaltet, etwa 5.000 kostengünstig an Kommunen für den Bau von Wohnungen vergeben werden (vgl. mdr 2018). Diese Zahlen klingen zunächst hoch, erweisen sich aber angesichts des vorhandenen Bedarfs als vergleichsweise niedrig. Auch die erwarteten Mittel aus Grundsteuereinnahmen dürften infolge weiterer kommunaler Aufgaben, die mit ihnen finanziert werden sollen – von preisgünstigen Wohnungen bis zu Einrichtungen der Infrastruktur –, kaum zum Aufbau eines angemessenen Bodenvorrats reichen. 

Zur »Bekämpfung der kommunalen Boden- und Wohnungsproblematik« – dies lässt sich bilanzierend feststellen – steht den Kommunen kein übergreifendes und weitreichendes Konzept, sondern nur ein fragmentierter Katalog von Maßnahmen mit begrenzter Wirksamkeit gegenüber. Einige dieser Maßnahmen greifen zu kurz, da weitere relevante Politikbereiche außer Acht gelassen werden. Bei anderen stehen einem wachsenden Bedarf nur geringe Fallzahlen in der Praxis gegenüber. Diese Maßnahmen sind kaum mehr als ein Tropfen auf den heißen Stein. Die Diskrepanz zwischen Problemumfang und auf der kommunalen Ebene zur Anwendung kommenden Instrumenten ist eklatant. Beispielhaft hierfür steht die Stadt München, deren Bodenmarkt trotz einer Vielzahl als vorbildlich erachteter bodenpolitischer Instrumente einer der teuersten Deutschlands ist.

Ein problemadäquater Schritt: Erweiterung des öffentlichen Eigentums an Grund und Boden

Was also tun? Angesichts des Problemumfangs, der Ursachen der aktuellen Bodenproblematik und der Tatsache, dass »das Grundeigentum [trotz] eine[r] Vielzahl von [...] Eingriffen [der öffentlichen Hand] zwischen den Ritzen der Gesetze und Maßnahmen [...] potenziell sofort wieder in den sozialwidrigen Bereich hinein[wächst]« (Vogel 1972, 1546), ist inzwischen ein Kipppunkt erreicht, bei dem sich eine Politik, die sich allein auf punktuelle Ansätze beschränkt, als immer unzureichender erweist. Was wir stattdessen brauchen, ist ein radikaler, das heißt an den Wurzeln (radix) ansetzender Politik- und Paradigmenwechsel, mit einer generellen Infragestellung des Privateigentums an Grund und Boden und einer sukzessiven Überführung städtischen Bodens – vor allem in den Ballungszentren– in kommunales bzw. Gemeinschaftseigentum. Beispiele aus dem Ausland wie der Kommunale Wohnungsbau in Wien oder die auf staatlichem Bodeneigentum basierenden Erbbaurechtspolitiken von Singapur oder den Niederlanden könnten hier als Vorbilder dienen. Boden steht in diesen (Stadt-)Staaten zum einen kostengünstig für Einrichtungen der Daseinsvorsorge zur Verfügung und kann zum anderen im Erbbaurecht an Private verpachtet werden. 

Nach den Regelungen des deutschen Grundgesetzes und einschlägigen Äußerungen von verfassungsrechtlicher Seite ist eine solche Bodenpolitik auch hierzulande vorstellbar. Artikel 14 Abs. 2 des Grundgesetzes bestimmt, dass »Eigentum verpflichtet«, »sein Gebrauch [...] zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen« soll und Enteignungen im Sinne dieses Wohles zulässig sind (Abs. 3). Nach Artikel 15 kann »Grund und Boden [...] zum Zwecke der Vergesellschaftung durch ein Gesetz, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt, in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft überführt werden«. Ein in jüngerer Zeit häufig zitierter Beschluss des Bundesverfassungsgerichts von 1967 verweist darauf, dass

»die Tatsache, dass der Grund und Boden unvermehrbar und unentbehrlich ist, [es] verbietet [...], seine Nutzung dem unübersehbaren Spiel der Kräfte und dem Belieben des Einzelnen vollständig zu überlassen: Eine gerechte Rechts- und Gesellschaftsordnung zwingt vielmehr dazu, die Interessen der Allgemeinheit in weit stärkerem Maße zur Geltung zu bringen als bei anderen Vermögensgütern« (zit. nach Luft 2018, 14).

Angesichts der zunehmenden Beeinträchtigung des Gemeinwohls (bezahlbarer Wohnraum ist Gemeinwohl) und der Wohn- und Lebensverhältnisse von immer mehr städtischen Bewohner*innen durch die Entwicklungen auf dem Boden- und Wohnungsmarkt (mit einer »zunehmenden Angst vor der Zukunft«) ist es an der Zeit, dass die Interessen der Allgemeinheit über private Profitinteressen gestellt werden. Ziel sollte eine schrittweise Zurückdrängung von Bodeneigentum sein, das nicht der privaten Nutzung, sondern allein der monopolistischen Verwertung dient. Zur politischen Durchsetzung dieses Ziels gibt es das Instrument der Enteignung gegen Entschädigung. Beim Bau von Autobahnen oder bei Einrichtungen der Kohle- und Atomwirtschaft sind Enteignungen keine Seltenheit, in der Wohnungspolitik kommen sie seit den Nachkriegsjahren allenfalls in Ausnahmesituationen zum Tragen. Der so gewonnene Boden sollte für Einrichtungen der Daseinsvorsorge und den Bau bezahlbarer Wohnungen verwendet werden. 

Für die Umsetzung dieser keineswegs revolutionären, sondern auf dem Boden des Grundgesetzes stehenden und an die bodenpolitischen Vorschläge von Hans-Jochen Vogel aus den frühen 1970er Jahren anknüpfende Forderung bedürfte es einer differenzierten Auseinandersetzung, die Gegenstand einer eigenen Studie sein sollte. Umsetzungsrelevante Vorschläge aus jüngerer Zeit gibt es bereits. Berliner Mieterinitiativen votieren für ein Volksbegehren, das darauf zielt, die Wohnungsbestände großer Wohnungsbauunternehmen mit Gewinnerzielungsabsichten und einem Bestand von mindestens 3000 Wohnungen sukzessive in Gemeineigentum zu überführen (vgl. Deutsche Wohnen &Co. enteignen 2019). Ziel ist die Versorgung der Stadtbevölkerung mit Wohnraum zu leistbaren Mieten. Die Entschädigung soll per Gesetz geregelt und anteilig vom Land Berlin und über Kredite finanziert werden. Zur Sicherung demokratischer und transparenter Entscheidungsstrukturen soll für die vergesellschafteten Wohnungsbestände ein Gesamtmieterbeirat eingerichtet werden.Von einem Mitglied des »Münchener Aufrufs für eine andere Bodenpolitik« kommt ein Vorschlag, der sich gleichfalls auf Art. 15 des Grundgesetzes stützt und für eine Begrenzung der privatrechtlichen Verfügungsgewalt über Grund und Boden ausspricht und unter Verweis auf die Bodenpolitik Dänemarks eine mengenmäßige Begrenzung des privaten Bodeneigentums auf den Eigenbedarf fordert.

»Das im Erbfall über den Eigenbedarf der Erben hinausgehende Grundvermögen würde [...] gegen Entschädigung verstaatlicht und in Erbpacht zur Nutzung vergeben. [...] Nicht mehr möglich wäre die Hortung von und das Spekulieren mit Grund und Boden und damit das Erzielen leistungsloser Einkünfte.« (Felsch 2010, 120).

Für staatliche Eingriffe in die private Bodenverwertung ist Dänemark kein Einzelbeispiel. Wie bereits erwähnt, befindet sich in Singapur der gesamte Grund und Boden des Stadtstaates in öffentlicher Hand. Bereits in den 1970er Jahren, als der SPD-Mann Hans-Jochen Vogel die Aufteilung des Grundeigentums in ein Verfügungs- und ein Nutzungseigentum forderte, wurden Befürchtungen laut, dies liefe auf eine Abschaffung der kapitalistischen Gesellschaftsform hinaus. Das ist bekanntlich weder in Dänemark noch in Singapur eingetreten. Es handelt sich vielmehr um Staaten mit einer anderen Bodenordnung, die mit maßgeblichen Vorteilen für die Wohnungsversorgung ihrer Bevölkerung einhergeht. »Gesellschaftliche Veränderungen«, so hieß es bereits 1972, »werden uns nicht geschenkt, sie müssen erkämpft werden. Dies gilt auch für ein soziales Bodenrecht.« (Conradi et al. 1972, 142)