Auf Deutschlands Straßen dominiert noch immer das Auto. Die Akteure in Politik und Verwaltung konnten oder wollten daran in den vergangenen Jahrzehnten wenig ändern. Deswegen muss die Verkehrswende von unten durchgesetzt werden. Dafür sind der Berliner Radentscheid im Jahr 2015 und die daraus entstandene Changing-Cities-Bewegung mit kommunalen Radentscheiden in ganz Deutschland angetreten. Es geht um lebenswerte Städte, Mobilität für alle und konkreten Klimaschutz. Die Bürger*innen fordern ein, was seit 40 Jahren eine planerische Binsenweisheit ist: die lebenswerte Stadt der kurzen Wege mit sicheren Schulwegen für Kinder, mit einem belebten Einzelhandel und – in einer alternden Gesellschaft immer wichtiger – einer Befreiung vom Angewiesensein aufs Auto. Denn seit Jahrzehnten ist belegt, dass Verkehrsinfrastrukturen genau den Verkehrinduzieren, für den sie geschaffen wurden. Neue Autobahnen führen zu mehr Autoverkehr und damit auch zu mehr Stau, die Eröffnung der Bahnschnellfahrstrecke Berlin-München hat binnen kürzester Zeit voll besetzte Züge produziert. Anders gesagt: Für mehr Radverkehr müssen wir mehr (sichere und bequeme) Radwege bauen. Und das sollten wir, denn der Radverkehr ist ein wichtiger Baustein in der Mobilitätswende. Ein Fahrrad benötigt nur einen Bruchteil des Platzes, den ein Auto einnimmt. Fahrradfahrten produzieren weder Stickstoffoxide noch Feinstaub, kein CO2 und keinen Lärm. Studien zeigen, dass die meisten unserer Alltagswege in einer fahrradkompatiblen Distanz liegen und auch 90 Prozent aller Einkäufe in einen Fahrradkorb oder in Fahrradtaschen passen.

Volksentscheid Fahrrad: Berlin dreht sich!

Während man in Kopenhagen oder in den Niederlanden bereits vor 40 Jahren anfing, konsequente Radverkehrsplanung zu betreiben – übrigens an beiden Orten zunächst widerwillig aufgrund von Bürgerprotesten –, blieb es in der Bundesrepublik meist bei Sonntagsreden. Ergebnis: In Kopenhagen liegt der Anteil des Radverkehrs am innerstädtischen Verkehr bei 60 Prozent. Laut Untersuchungen fahren Kopenhagener*innen Fahrrad, weil es schnell, bequem und sicher ist. In Berlin ist man davon weit entfernt. 2013 verabschiedete der Berliner Senat zwar eine Radverkehrsstrategie mit ein paar guten Ansatzpunkten und die verfügbaren Mittel für den Radverkehr wurden auf immerhin 3,80 Euro pro Kopf und Jahr aufgestockt – das reicht jedoch vorne und hinten nicht. Zum Vergleich: Der Nationale Radverkehrsplan empfiehlt mindestens 10 Euro, in Kopenhagen sind es 20 Euro. Aber selbst dieser geringe Betrag wurde nicht abgerufen. Es war versäumt worden, die personellen und strukturellen Voraussetzungen in der Verwaltung zu schaffen. Gleichzeitig gab es aus den Verbänden, die sich in Berlin für Umweltbelange bzw. nachhaltige Verkehrsverhältnisse einsetzen, zwar richtige Forderungen, jedoch keine Strategie, wie man diese jenseits entpolitisierter Beteiligungsformate forcieren könnte. In dieser Situation trat Ende 2015 die Ini­-tiative Volksentscheid Fahrrad Berlin, eine Gruppe verbandsunabhängiger Aktivist*innen, mit ehrgeizigen Zielen an: breite Radwege an allen Hauptstraßen, ein Netz aus Nebenstraßen für den Radverkehr, 200 000 neue Abstellanlagen und 100 Kilometer Radschnellwege, außerdem eine schnelle Mängelbeseitigung, die Schaffung von Verwaltungseinheiten für den Radwegeausbau, bessere Kommunikation und umfassende Transparenz. All dies goss die Initiative in einen Gesetzentwurf. Damit nicht erneut gute und hehre Ziele auf die lange Bank geschoben werden, sah der Gesetzentwurf vor, dass dies alles binnen acht Jahren umzusetzen ist. Die Ziele wurden SMART konzipiert (also spezifisch, messbar, aktivierend, realistisch und terminiert) und sollten so die Verwaltung zu zielgerichtetem Arbeiten verpflichten. Die Grundidee lautete: Alle sollen sicher und entspannt Fahrrad fahren können. Berlin soll zur Fahrradstadt werden und dabei auch einen neuen Standard setzen. Über das Gesetz sollten die Berliner*innen in einem Volksentscheid zeitgleich zur Bundestagswahl 2017 abstimmen können. Den Initiator*innen des Volksentscheids gelang es, in gut drei Wochen für die Sammlung von über 100 000 Unterschriften zu mobilisieren. Nie zuvor waren in Berlin so viele Unterschriften in so kurzer Zeit gesammelt worden. Das zu erreichende Quorum liegt bei 20 000 in sechs Monaten. Mit diesem Erfolg gelang es der Initiative, die ungerechten Verkehrs- und Platzverhältnisse auf Berlins Straßen mit Nachdruck infrage zu stellen und für Aufmerksamkeit – im Wahlkampf und darüber hinaus – zu sorgen. Der Erfolg beruhte auf vier Umständen: erstens auf einer offensiven Kampagnen- und Öffentlichkeitsarbeit, zweitens auf einer generalstabsmäßig organisierten Unterschriftensammlung, an der Hunderte mitwirkten, drittens auf einem Match zwischen einer für viele als untragbar empfundenen Verkehrssituation und einem zunehmenden Bedürfnis, Verkehrspolitik politisch zu denken und zu gestalten, sowie viertens auf der Zusammensetzung des Unterstützerkreises. Es konnten nämlich nicht allein die »üblichen Verdächtigen«, also Umweltorganisationen, gewonnen werden (tatsächlich standen davon einige dem Volksentscheid eher skeptisch bis ablehnend gegenüber), sondern darüber hinaus wirtschaftspolitische Expert*innen und Stadtplaner*innen genauso wie Schüler*innen und Seniorenvertretungen.

Der Weg zum Mobilitätsgesetz

Mit diesem breiten gesellschaftlichen Bündnis und den 100 000 Unterschriften im Rücken gelang es dann 2016, im Zuge des Regierungswechsels zu rot-rot-grün ein Mobilitätsgesetz unter Einbeziehung der Ziele des »Volksentscheids Fahrrad« im Koalitions­vertrag zu verankern. Der Initiative, die mit einem Radgesetz angetreten war, ist die Verabschiedung eines umfassenden Verkehrswendegesetzes zu verdanken. Das Berliner Mobilitätsgesetz besteht aus mehreren Teilen, wobei der allgemeine und der Radverkehrsteil partizipativ unter Mitwirkung der Verkehrsverwaltung (politische Leitung und permanent Angestellte), der Koalitionsfraktionen und der Zivilgesellschaft (Volksentscheid Fahrrad, ADFC Berlin, BUND Berlin) erarbeitet wurden. Bereits vor der Abstimmung über den Gesetzesentwurf wurden erste Voraussetzungen für den Ausbau der Radinfrastruktur geschaffen: Für die Radverkehrsplanung hat man zwei Stellen pro Berliner Bezirk bereitgestellt, in der Hauptverwaltung gibt es nun eine Koordinierungsstelle und eine Planungsgruppe für den Radverkehr, während für bezirksübergreifende Projekte, zum Beispiel Radschnellverbindungen, eine neu gegründete landeseigene Infrastrukturgesellschaft namens InfraVelo GmbH zuständig ist. Das Gesetz selbst gibt dem Infrastrukturausbau Form und Richtung. Bis 2030 sollen alle Berliner Hauptstraßen mit Radwegen ausgestattet sein, die zum Beispiel durch Poller oder Blumenkästen vom Autoverkehr getrennt sind. Es sollen ein Netz aus Fahrradstraßen, aus dem der motorisierte Durchgangsverkehr herausgehalten wird, entstehen sowie 100 000 Fahrradabstellplätze. Das Gesetz folgt dem strategischen Leitbild der Vision Zero, das vorsieht, schwere Personenschäden im Straßenverkehr auf null zu reduzieren und das Sicherheitsempfinden von Nichtautofahrer*innen bei der Planung von Infrastruktur zu berücksichtigen (was insbesondere für ältere Radfahrer*innen von Bedeutung ist). Zudem ist der Vorrang für den Umweltverbund in der Verkehrsplanung nun gesetzlich festgeschrieben. Das im Juni 2018 verabschiedete Berliner Mobilitätsgesetz könnte, was den Inhalt und die Art und Weise der Entstehung angeht, vorbildlich für andere Bundesländer sein. Die Inhalte der bislang verabschiedeten Teile decken sich in weiten Teilen mit denen des Gesetzentwurfes der Initiative und entsprechen den verkehrspolitischen Notwendigkeiten in Bezug auf den Ausbau des Radverkehrs. Was einzelne Forderungen angeht, die nicht erfüllt wurden (etwa die nach einer höheren Anzahl von Fahrradabstellplätzen), wird die Zunahme des Radverkehrs bald eine entsprechende Nachfrage herbeiführen und damit den Druck auf die Politik erhöhen.

Blockaden, Hürden und Verzögerungen

Die Berliner Verwaltung war (und ist bis heute) allerdings nicht komplett bereit für dieses Gesetz. Der verkehrspolitische Paradigmenwechsel stößt im Apparat teils auf offenen Widerstand. Neben aktiver Obstruktion einiger Personen und Verwaltungseinheiten wird die Umsetzung des Gesetzes aber vor allem durch die Berliner Verwaltungspraxis gebremst. Für Außenstehende wirkt es oft so, als sei stets jemand anderes verantwortlich. Dies gilt allerdings nur solange, bis sich eine Stelle tatsächlich für zuständig erklärt. Danach beginnt häufig ein regelrechtes Kompetenzgerangel. Noch immer haben die politisch Verantwortlichen im Senat und in den Bezirken es versäumt, Strukturen zu schaffen, die in der Lage sind, die anstehenden Aufgaben zu bewältigen. Dabei ist unklar, ob sich die Verantwortlichen der Größe der Aufgaben nicht bewusst sind, sie sich in den sprichwörtlichen Berliner Verhältnissen so eingerichtet haben, dass drohendes Scheitern mit einem Achselzucken hingenommen wird, oder ob es ihnen an politischem Willen oder an der Fähigkeit mangelt, die Verkehrswende wirklich in die Tat umzusetzen. Deswegen besteht faktisch noch immer eine erhebliche Diskrepanz zwischen der tatsächlich gebauten Infrastruktur und den Anforderungen des Gesetzes – und zwar sowohl in qualitativer wie in quantitativer Hinsicht. Noch immer werden Radwege zu schmal gebaut, werden Kreuzungen so gestaltet, dass selbst hartgesottene Radfahrer*innen diese nur mit stark erhöhtem Puls überqueren, wird der Rad- und Fußverkehr regelmäßig »vergessen« oder auf Restflächen »zusammengepfercht«, während dem Autoverkehr weiterhin der rote Teppich ausgerollt wird. Es sind bislang keine Verfahren entwickelt worden, um die benötigten Baumaßnahmen zu systematisieren, und es gibt auch fast zwei Jahre nach Verabschiedung des Mobilitätsgesetzes keine funktionierenden Projektsteuerungsstrukturen für die Umsetzung. Gleichzeitig wird der Aufgabenrückstau immer größer, sodass bereits jetzt rund 700 Meter Fahrradinfrastruktur täglich neu bereitgestellt werden müssten, um die Vorgaben des Gesetzes zu erfüllen.

Druck von unten

Die Administration wird dabei immer wieder »von unten« unter Druck gesetzt. Die Initiative Volksentscheid Fahrrad hatte 2016 den Verein Netzwerk Lebenswerte Stadt gegründet. Mit der Umbenennung in Changing Cities im Jahr 2017 wurde die Arbeit professionalisiert und diversifiziert. Eine Geschäftsstelle unterstützt seitdem die Gründung von Netzwerken und Gruppen in den Berliner Bezirken. Diese Aufbauarbeit war nötig, weil sich abzeichnete, dass ein Gesetz allein nicht genügen wird. Die Aktivistengruppen sind noch immer damit beschäftigt, die politischen und administrativen Akteure anzutreiben, Radverkehrsförderung und Verkehrswende mit der gebotenen Konsequenz zu verfolgen. Zu den regelmäßig stattfindenden Aktionen gehören eine offensive Presse- und Öffentlichkeitsarbeit sowie öffentliche Proteste, darunter Demonstrationen auf Hauptstraßen mitten im Berufsverkehr, um auf getötete Radfahrer*innen hinzuweisen oder um vom Senat angekündigte »Sofortmaßnahmen« einzuklagen, die oft Wochen oder Monate auf sich warten lassen. Ferner geht Changing Cities immer wieder in Vorleistung: mit eigenen Vorschlägen für das Radverkehrsnetz, mit fachlich-stadtplanerischer Expertise, mit gemeinsamen Aktionen, die die Verkehrswende erlebbar machen, zum Beispiel autofreie Tage in Einkaufsstraßen. Für viele Fälle, in denen eine noch immer im Gestern verharrende Verwaltung nur ein »Geht nicht!« oder ein »Das ist zu kompliziert« bereithielt, wurden Lösungen präsentiert und durchgesetzt: geschützte Radspuren, modale Filter (Poller) gegen den motorisierten Durchgangsverkehr und vieles andere mehr. Auf diese Weise sind bislang allein in Berlin bei Changing Cities rund 30 000 unbezahlte Arbeitsstunden in die Verkehrswende geflossen. Auch künftig wird das Engagement auf hohem Niveau weitergehen, um die Umgestaltung Berlins zur lebenswerten und menschenfreundlichen Metropole zu beschleunigen. Trotz der Behinderungen und des politischen Führungsversagens können wir festhalten: Berlin wird ganz sicher in zehn Jahren anders aussehen und deutlich fahrradfreundlicher sein. Es wurden finanzielle Mittel bereit- und Planer*innen eingestellt sowie organisatorische Einheiten mit entsprechendem Gewicht geschaffen. Die Frage bleibt jedoch, ob dies ausreichend ist und wie weit wir 2030 gekommen sein werden, vor allem, wenn man die Fortschritte in Berlin mit denen in anderen europäischen Städten vergleicht. In Städten wie Madrid, Paris, Barcelona, Oslo oder Helsinki wird nämlich schon längst an einer weitgehend vom privaten Autoverkehr befreiten Stadt geplant, in der die Menschen bei hoher Aufenthaltsqualität mit öffentlichen Verkehrsmitteln, dem Fahrrad oder zu Fuß ihre Mobilitätsbedürfnisse erfüllen können.

Vom Berliner Radentscheid zur Changing-Cities-Bewegung

Auch wenn Berlin in vielerlei Hinsicht noch hinter anderen europäischen Metropolen hinterherhinkt, hat die Berliner Initiative Volksentscheid Fahrrad eine bundesweite Bewegung angestoßen. Bereits im Frühjahr 2016 startete der Radentscheid Bamberg, gefolgt vom Radentscheid Darmstadt, dem Radentscheid Frankfurt am Main und vielen weiteren kommunalen Radentscheiden. Der Initiative Aufbruch Fahrrad NRW gelang es 2019, über 200 000 Unterschriften zu sammeln und ihre Forderungen im Landtag vorzutragen. Inzwischen gibt es fast 30 solcher Gruppen in Deutschland. Sie formulieren klare Forderungen und Ziele, setzen zeitliche Rahmen und bemühen sich darum, das Radfahren für immer mehr Menschen attraktiv zu machen. In der Regel gelingt es ihnen, in kurzer Zeit die Quoren für Bürgerentscheide zu knacken und das in Städten verschiedenster Größe, von Berlin bis Marl. Dies zeigt, dass die Bürger*innen an vielen Stellen bereits weiter sind als die Kommunalpolitiker*innen und -verwaltungen. Mit Stand Januar 2020 haben über 700 000 Menschen für einen Radentscheid unterschrieben. Das sind rund 1,5 Prozent der Wahlberechtigten in Deutschland und damit ein nicht zu unterschätzendes Wählerpotenzial. Die Initiativen von Radentscheiden vernetzen und tauschen sich regelmäßig aus. Ziel ist, mit dem in den lokalen Kampagnen erprobten Baukasten an Forderungen, Methoden, Instrumenten und Aktionsformen den nächsten Bundestagswahlkampf zu beeinflussen. Zentrale Forderungen sind ein bundesweit flächendeckendes, qualitativ hochwertiges Radverkehrsnetz, die Weiterentwicklung der Straßenverkehrsordnung hin zu mehr Fahrradfreundlichkeit, konkrete Maßnahmen zur Verbesserung der Verkehrssicherheit sowie die Re-Internalisierung der immensen gesamtgesellschaftlichen Kosten des privaten Kraftverkehrs, der derzeit jährlich pro Fahrzeug mit rund 2 000 Euro direkt (z. B. über Straßenbau, Steuersubventionen, Kaufprämien) und indirekt (z. B. in Form von Gesundheits- und Umweltschäden) gesellschaftlich subventioniert wird. Rund vier Jahre Radentscheid- und Changing-Cities-Bewegung haben verdeutlicht, dass die Verkehrswende von unten vorangetrieben werden kann und muss, da die vorhandenen politisch-administrativen Strukturen ohne diesen Impuls nicht dazu fähig sind. Mit direktdemokratischen Instrumenten, die von einer offensiven, auf positive Ziele orientierten Kampagnenarbeit begleitet werden, können die diskursiven und politischen Grundlagen für eine bessere, flächengerechtere und damit auch sozialere Verkehrspolitik gelegt werden. Dabei geht es um das Bohren dicker Bretter: Von der Straßenverkehrsordnung bis zu den Planungsrichtlinien ist das automobile System tief eingegraben und der Rad- und Fußverkehr an den Rand gedrängt. Die Verkehrswende von unten, wie sie Changing Cities angestoßen hat, ist der richtige Bohrer für dieses dicke Brett. Es kann nicht der einzige sein. Für die Klimagerechtigkeit und auch die Sicherstellung der Mobilität der Zukunft sind die Förderung des Radverkehrs und die Umverteilung des Verkehrsraums allerdings systemrelevant. Changing Cities und alle existierenden Rad­entscheid-Initiativen leisten gern Unterstützung beim Anschieben eines eigenen kommunalen Radentscheids. Mehr Infos unter: https://changing-cities.org bzw. info@changing-cities.org